制定《社會保險法》的體例與內容
《社會保險法》的立法目的在於保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育等情況下獲得幫助和補償。我國的《社會保險法》正在制定中，其體例與內容應當既符合社會保險法律的基本原理，又適應保障我國勞動者的實際需要。
一、適用範圍應擴大到境內所有的企業、事業單位、國家機關、社會團體、個體經濟組織的勞動者。
社會保險法適用對象的廣泛性是其最突出的特點，即享受社會保險的對象應當包括社會上不同層次、不同行業、不同所有制形式和不同身份的各種勞動者。但在我國多種形式的經濟組織的勞動者中，有的至今未實行社會保險制度，或者保險待遇條件不等同。這與社會主義市場經濟的統一、平等原則不相符。
當前我國的就業格局已經發生重大變化，靈活就業人員約佔城鎮從業人員的40%，總人數在1億以上。靈活就業的種類和涵蓋的領域十分廣泛，既包括律師、作家、自由撰稿人、翻譯工作者、中介服務工作者等高層次的自由職業者，也包括非全時工、臨時工、季節工、勞務承包工、家庭小時工等一般勞動者。2004年，包括非公有制經濟組織和靈活就業人員參加社會保險人數持續增加。11月底，養老、失業、醫療、工傷和的參保人數分別達到16195萬人、10450萬人、12193萬人、6516萬人和4244萬人。根據勞動和社會保障部的工作安排，2005年各項社會保險要以私營、個體、靈活就業人員為重點，使更多的人享有基本社會保障。養老、失業、醫療、工傷和生育保險覆蓋人數分別達到1.69億、1.05億、1.29億、7500萬和4300萬。
《社會保險法》應當適應這種需要並促進其發展。《社會保險法》的適用範圍應當擴大到中華人民共和國境內所有的企業、事業單位、國家機關、社會團體、個體經濟組織的勞動者。並且，對於在正規形式就業之外的其他多種靈活就業方式，如非全日制就業和臨時就業；勞動者與用人單位存在的和名義上的用人單位與實際的用人單位相分離產生的間接中社會保險事項也應當由《社會保險法》進行調整。
當然，社會保險法適用範圍也不能無限擴大，即不能將社會的所有的成員納入社會保險的範圍之內。因為國家為公民建立的物質幫助權制度是一項綜合性制度，它由社會保險、社會救濟等構成。公民不作為勞動者時的物質幫助權主要通過社會救濟等制度實現，作為勞動者的物質幫助權才通過社會保險實現。因此，《社會保險法》的保障對象只限於勞動者。
二、應當由立法確定一個固定的年齡界限，並規定特殊情況下的統籌方式。
養老保險是對勞動者因年老或其它原因退休所給予的生活保障，是專門為解決勞動者年老喪失勞動能力時的生活需要設立的。因此，養老保險的立法以勞動關係的存在為基礎，所規定的待遇同勞動者就業時間長短，以前收入的多少，參加保險的時間和繳納保險基金等具有密切聯繫。同時，養老保險是在法定範圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發生作用的，是以勞動者與生產資料的脫離為特徵的。養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。所以，必須由立法確定一個固定的年齡界限，以法定的年齡界限作為切實可行的衡量標準。雖然勞動者在因年老喪失勞動能力方面存在着差別，但作為一項養老保險法律制度的基礎，不可能按每一個勞動者真正喪失勞動能力並需要領取養老保險金時來任意確定。並且，由立法確定的年齡界限還會因勞動者所從事勞動的工種、職業、勞動環境等因素的不同而有差別。
我國在養老保險上改革了過去每個企業自己負擔本企業職工退休費用的“企業自保”模式，推行了養老保險社會統籌，使得用人單位在勞動者養老方面相互共濟，既有利於用人單位的平等競爭，更能為勞動者提供可靠有效的養老保障。對於退休費用的分擔，改革了過去由國家、企業包攬的辦法，由國家、用人單位和勞動者三方合理分擔費用，並統一規定用人單位繳費率、勞動者繳費率和基本養老保險待遇。基本養老保險實行社會統籌與個人帳戶相結合，在法律規定的範圍內統一管理、統一費率和待遇，統一籌集和調劑使用養老保險基金。個人帳戶的本金和收益應當歸勞動者本人所有並可依法繼承。《社會保險法》鼓勵用人單位為勞動者建立補充養老保險，並對補充養老保險制度的具體內容加以規定。
此外，對於在醫療期內的病休人員繳費基數的確定，機關、事業單位的職工調到企業工作的工作年限與繳費年限如何銜接，在職業介紹服務中心存檔的人員繳納基本養老保險費的方式，被派到境外、國外工作的人員繳費工資基數和失業后再就業人員繳納基本養老保險費的問題做出具體的規定。
三、醫療保險應確立多層次結構的基金來源，以及保險費用實行社會統籌的基本原則。
醫療保險是對勞動者患病或非因工負傷時給予物質幫助的社會保險制度，目的在於使勞動者因醫療或傷害而產生經濟困難時能夠獲得經濟援助，克服遇到的經濟困難。
醫療保險法律制度的產生根源於不以勞動者意志為轉移的患病和意外人身傷害事實，以及由此而產生的勞動者難以承受的醫療經濟負擔。醫療保險的風險難以預測。勞動者是否生病或受到意外身體傷害，生病的大小、時間等本人是無法預測的，由此產生的醫療費用，也是勞動者無法控制的。因此，醫療保險首先具有預防性，即將一個群體的資金集中起來共同承擔醫療風險。由於長期實行醫療保險資金全部由國家或用人單位包起來的制度，嚴重脫離我國經濟發展水平和國情，使我國的醫療保險成為長期以來必須解決而又難以解決的社會問題。因此，要實行社會統籌與個人帳戶相結合的原則。設立社會統籌醫療基金是為了用一定區域範圍內的社會群體間的互助共濟分擔風險，來解決職工患“大病”時的高額診療費用問題，以體現社會公平原則；實行個人醫療帳戶，目的是建立職工個人自我積累機制，以利於強化職工的個人醫療費用意識，提高個人責任感，強化醫療消費行為的自我約束。將社會保險和儲蓄保險兩種模式有機地結合起來，實現了“橫向”社會共濟保障和“縱向”個人自我保障的有機結合，既有利於發揮社會統籌共濟性的長處，也有利於發揮個人帳戶具有激勵作用和制約作用的優點。
對此，必須依法確立醫療保險基金來源多層次的結構，以及保險費用實行社會統籌的基本原則；進而明確規定勞動者的醫療費用在基本醫療保險中支付的範圍，明確排除不納入基本醫療保險範圍的醫療費用。如在其範圍上包括勞動者患病或非因工負傷，以及因患病或非因工負傷死亡發生的費用；在內容上包括勞動者門診、住院的診療費、手術費、住院費、藥費、掛號費等費用。而對於特殊需要的出診費，以及服用營養滋補藥品的費用，則應由勞動者本人負擔。
由於醫療保險法律關係主體因為醫療服務提供者的出現而複雜化，立法需要調整醫療保險經辦機構、醫療服務提供者和勞動者三方關係，尤其是三方關係所隱含的特殊性，即作為醫療費用享用人的勞動者比實際支付醫療費用的醫療保險經辦機構更了解自己的健康狀況；作為醫療服務的提供者（也是醫療費用的收取者）比勞動者和經辦機構更了解最佳的治療方式和成本，由此會導致病情的失真和醫療費用的昂貴。為此，《社會保險法》應當根據保障職工基本醫療的用藥需求，有利於控製藥品支出費用，保證醫療基金收支平衡和貫徹中西醫並舉方針、中西藥兼顧的原則，規定基本醫療保險藥品的目錄、診治項目、醫療服務設施和支付標準，明確基本醫療保險實行定點醫療機構和定點藥店管理的原則，並且具體規定定點醫療機構和定點藥店的資格和審定程序，以及它們與醫療保險經辦機構之間的責任、權利與義務。
在這方面，勞動保障部對各省（區、市）基本醫療保險乙類藥品目錄調整品種的審核意見，勞動保障部《關於印發國家基本醫療保險藥品目錄的通知》，勞動保障部、國家計委、國家經貿委、財政部、衛生部、國家藥品監督局、國家中醫藥局頒布實施的《城鎮職工基本醫療保險用藥範圍管理暫行辦法》和《國家基本醫療保險藥品目錄》等立法提供了實際範例，是制定《社會保險法》中的重要參考文獻。
四、失業保險待遇不僅要有失業保險金，還須考慮到失業者的其它需求。
失業保險是以保障勞動者因各種原因失去工作，在重新恢復工作期間的基本生活需要而設立的社會保障制度。失業保險雖然與養老保險有相類似之處，但二者是有區別的：（1）失業保險是對暫時失去工作的勞動者給予的一種物質幫助；養老保險是對永久性喪失勞動能力（從法律上認定）的勞動者的一種物質幫助。（2）失業保險的目的，除了保障勞動者的基本生活需要之外，還具有促進勞動者恢復和重新就業的作用；養老保險僅僅是一種需求性的保障措施。（3）失業保險是對非自願失業者提供的保險；養老保險則只強調權利，而不考慮取得資格。（4）失業保險通常有一個時間期間限制；而養老保險則直至勞動者死亡。
因此，在《社會保險法》中規定的失業保險待遇就不僅有失業保險金，還須考慮到勞動者領取失業保險金期間的醫療補助金、死亡補助金和由其供養的配偶、直系親屬的撫恤金；在此期間接受職業培訓、職業介紹的補貼和女性在此期間的生育醫療補助金。對於失業保險金的領取條件，不僅要在立法上認定履行繳費義務的年限，而且在承認失業者權利的同時，要求其必須有能力工作並且要求工作，已經在政府職業介紹所，或者主管部門批準的機構登記並依照國家法律或法規規定，定期與上述機構聯繫等。失業人員在領取失業保險金期間重新就業、應徵服役、移居境外、享受基本養老保險待遇、被判刑收監執行或者被勞動教養、無正當理由拒不接受當地人民政府指定的部門或者機構介紹的工作的，以及有法律、行政法規規定的其他情形的，應停止領取失業保險金，並同時停止享受其他失業保險待遇。
1999年以來，事業單位已經參加失業保險，在單位所在地進行社會保險登記，申報並繳納失業保險費，所需資金在其支出預算中列支。事業單位職工失業后，到當地經辦失業保險業務的社會保險經辦機構辦理失業登記，由經辦機構按規定支付失業保險待遇。軍隊機關事業單位職工，即軍隊機關事業單位中無軍籍的所有職工，包括列入軍隊隊列編製員額的職工和不列入軍隊隊列編製員額的職員、工人（含合同制）以及聘用的其他職工（不含離退休人員），按國家規定參加當地失業保險，繳納失業保險費，享受失業保險待遇。在銀行系統，除中國人民銀行及其分支機構，不納入失業保險實施範圍外。中國人民銀行所屬的各類企業事業單位及其職工，應按規定參加單位所在地的失業保險。商業銀行和國家政策性銀行及其職工參加單位所在地的失業保險。這些用人單位和勞動者也應當納入《社會保險法》的調整範圍內。
五、應把建築、礦山等工傷風險較大、職業危害嚴重行業的农民工納入工傷保險。
工傷保險是以預防和使受到職業傷害者及其家屬恢復正常生活為目的社會保險制度，是國家和社會為在生產、工作中遭受事故傷害和患職業性疾病的勞動者及親屬提供醫療救治、生活保障、經濟補償、醫療和職業康復等物質幫助的一種社會保險法律制度。工傷保險的本質特徵在於職業傷害，工傷所造成的直接後果是傷害到職工生命健康，並由此造成職工及家庭成員的精神痛苦和經濟損失，勞動者的生命健康權、生存權和勞動權力受到影響、損害甚至被剝奪。
在上，基於對受害者的經濟損失的賠償和補償的原則，應當包括：醫療照顧和補貼；臨時喪失勞動能力時以充分滿足生活需要為標準的補償額；永久性喪失勞動能力時，以充分滿足生活需要為標準的補償額；受害者死亡的情況下，對其遺屬一次性支付的補償額；受害人永久喪失勞動能力或死亡的情況下，為其供養的親屬，定期支付的以保障基本生活為目的的費用。為使因工緻殘或患職業病的勞動者康復，恢復正常人具備的工作、生活能力，還應當包括綜合協調使用藥物，度假或教育措施。
农民工參加工傷保險、依法享受工傷保險待遇是法律賦予农民工的權利。在立法中把建築、礦山等工傷風險較大、職業危害嚴重行業的农民工納入工傷保險，讓他們得到工傷保障尤其重要。《社會保險法》應當針對农民工參加工傷保險的特殊性做出規定，解決諸如用人單位註冊地與生產經營地不在同一統籌地區，农民工受到事故傷害或患職業病後進行、，享受工傷保險待遇的問題；對跨省流動的农民工，其工傷保險長期待遇的一次性支付和長期支付方式的選擇問題。
在非法用工單位，即在無營業執照或者未經依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的單位受到事故傷害或者患職業病的勞動者，或者用人單位使用童工造成的傷殘、死亡童工，立法通常採用向傷殘或死亡的直系親屬、傷殘童工或者死亡童工的直系親屬給予一次性賠償的方式。一次性賠償包括受到事故傷害或患職業病的職工或童工在治療期間的費用和一次性賠償金，治療期間的費用包括該期間的生活費、醫療費、護理費、住院期間的伙食補助費及所需的交通費等。目前，依照或者參照國家公務員制度進行人事管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用。事業單位改製為企業的，自領取《企業法人營業執照》之月起按照企業工傷保險政策執行，改制前的傷亡人員其待遇由單位按原政策執行，其他事業單位、社會團體以及各類民辦非企業單位也未納入工傷保險。企業聘用離退休人員發生工傷和到參加工傷保險的企業實習的大中專院校、技工學校、職業高中學生發生工傷事故的，勞動保障行政部門不進行工傷認定。對於如何處理這些在實踐中經常引起糾紛的因工傷亡，法律應當做出明確具體的規定。
六、《社會保險法》應當對生育保險待遇做出具體規定。
生育保險是國家依法設立的對女職工產期物質和健康需要所採取的保障措施。生育保險的範圍包括法律規定的分娩前和分娩后的特定期限，是對女職工產後暫時不能參加勞動，或不宜參加強體力勞動和有毒有害勞動給予的物質幫助和休息保障，包括給予適當的醫療條件和醫療費用，產假或產假期間的工資及其產假期間的生活費等其它待遇。生育期間的經濟補償高於養老、醫療等保險。生育保險提供的生育津貼，一般為生育女職工的原工資水平。享受生育保險的對象主要是女職工，但隨着社會進步和經濟發展，在女職工生育后給予配偶一定假期以照顧妻子，併發給假期工資，或者為男職工的配偶提供經濟補助。我國生育保險要求享受對象必須是合法婚姻者，並符合國家計劃生育政策。在生育保險中，無論女職工將來的妊娠後果如何，均可以按照規定得到補償，既無論胎兒存活與否，產婦均享受有關待遇，並包括流產、引產以及胎兒和產婦發生意外等情況。
生育保險主要是對女職工的一種產期保障。用人單位繳納的生育保險費列入企業管理費用，勞動者個人繳納生育保險費。我國生育保險制度覆蓋在中華人民共和國境內一切國家機關、人民團體、企業、事業單位的女職工。企業包括全民、集體、中外合資、合作、獨資、鄉鎮、農村聯戶企業以及私營和城鎮街道企業。但現實中，我國的生育保險並存兩種形式：第一種是我國建國以來在國家機關、人民團體、企業、事業單位延續下來的，由職工所在單位負擔生育女職工的生育津貼（產假工資）和醫療費。其法律依據是1988年6月國務院發布的《女職工勞動保護規定》。1988年9月原勞動部發布了《勞動部關於女職工生育待遇若干問題的通知》。第二種從1988年以後部分地區在城鎮企業中實行的生育保險制度改革。法律依據是1994年勞動部頒布的《企業職工生育保險試行辦法》。
《社會保險法》應當統一我國的生育保險模式。在享受生育保險的條件上，應立足於女職工處於生育狀況時的必需的身體和心理需要。在生育保險待遇中，應當做出更為具體規定，如女職工生育按照法律規定享受產假。產假期間的生育津貼按照法定標準由生育保險基金支付。女職工享受生育醫療服務的內容是由醫院、開業醫生或合格的助產士向職業婦女和男工之妻提供的妊娠、分娩和產後的醫療照顧以及必須的住院治療。生育醫療服務的待遇是在為女職工提供從懷孕到產後的醫療保健及治療。生育醫療服務待遇的項目包括檢查、接生、手術、住院、藥品、計劃生育手術等費用，均應在法律中明確規定為由生育保險基金支付。
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